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分布式光伏凭借其独特的优势，在节能减排方面有着巨大的潜力。为鼓励分布式光伏的发展，中央和地方政府长期以来对其进行电价补贴，大致经历了初始投资补贴、高度电补贴和度电补贴下降三个阶段。2021年是分布式光伏补贴的最后一年。当前，分布式光伏还面临诸多问题和挑战：高补贴迅速退出留下的后遗症、对电网基础设施提出的挑战、造价成本高的问题、金融支持力度不够等。

一、光伏产业补贴政策的背景

德国经济学家李斯特（Friedrich List，1789—1846）在1841年出版的《政治经济学的国民体系》一书中，系统地提出了保护幼稚工业的贸易学说。他认为某个国家的一个新兴产业，当其还在最适度规模的初创期，国际竞争中还处于比较劣势时，为了提高本国产业的国际竞争地位或者提高国内公司在国际市场的竞争力，政府往往采取一些政策手段，将来可以具有比较优势。主要运用的手段有关税保护、生产补贴、出口补贴等手段来实现。中国的光伏产业就是在这种情形中萌发并发展起来的，凭着成本优势和政策支持，中国光伏产品迅速占领国际市场。

2008年全球金融危机爆发，欧洲光伏补贴削减，国际市场开始萎缩。2012年，美欧又相继对中国光伏产品启动“双反”，这对严重依赖海外市场的中国光伏企业造成了极大的冲击。光伏产能严重过剩，大批光伏企业破产倒闭。这其中一个重要的原因是，政府对光伏产业上、中游的激励政策过度而下游的激励政策不足，中国国内的光伏应用市场发展缓慢。光伏产业 “两头在外”的格局，使其抵御国际风险能力弱，不利于可持续发展。据资料显示，2008年之前，国产光伏电池和组件96%需出口至国外市场，而高纯度多晶硅和光伏核心生产设备严重依赖国外进口。

痛定思痛，2010年在国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，将太阳能光伏产业列入我国未来发展的战略性新兴产业重要领域。在政策引导下，光伏产业开始向下游转移，用国内市场促进光伏产业的技术进步和规模化发展。自此，中国的光伏市场规模迅速发展，光电产能占世界比重从不到5%上升到35%以上。

图1 中国太阳能产能占世界产能比重

来源：Wind, HGFR

二、分布式光伏即将迈出补贴时代

分布式光伏电站通常是指利用分散式资源，装机规模较小的、布置在用户附近的发电系统，它一般接入低于35千伏或更低电压等级的电网，大体可以分为屋顶光伏和农业光伏。屋顶光伏又分为工商业光伏和户用光伏，农业光伏则分为渔光互补、农光互补和林光互补等。相比集中式光伏，分布式光伏能够充分利用空间，一般安装在楼顶、屋顶、厂房顶和蔬菜大棚等地方，即使是人口密集的中东部地区也适合。而且分布式光伏发电是接入配电网，发电用电并存，可就地消纳，避免了长距离输电线路的损失。

图2 户用分布式光伏

来源：网络

在光伏发电成本尚在高位之时，补贴是促进分布式光伏产业发展最重要的政策之一。对于分布式光伏项目，补贴可分为三个阶段：

1、2012年及之前，初始补贴阶段

2009年3月23日财政部联合住房城乡建设部发布了《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》，支持开展光电建筑应用示范，实施“太阳能屋顶计划”，城市光电建筑一体化应用，对农村及偏远地区建筑光电利用等给予定额补助，2009年补助标准原则上定为每瓦补贴20元。

2009年7月21日，财政部、科技部、国家能源局联合发布了《关于实施金太阳示范工程的通知》，决定重点扶持用电侧并网光伏,对并网光伏发电项目，原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；其中偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助；对于光伏发电关键技术产业化和基础能力建设项目，主要通过贴息和补助的方式给予支持。但是由于发生严重的“骗补”情形，该工程于2013年终止。

表1 2009-2013年分布式光伏补贴政策

资料来源：财政部，HGFR

这个时期，在摸索中发展的分布式光伏遇到很多问题。由于国内市场体制不成熟，产业粗放式发展特点明显，产品质量问题突出。光伏核心器件——光伏组件功率基本在250瓦以下，多为230瓦、240瓦，产品品质无法支撑市场需求。

2、2013-2017年，高度电补贴阶段

光伏上网电价提高是吸引用户安装光伏的重要因素。2012年10月，国家电网发布《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》，开放分布式并网时间，全面支持分布式能源发电。2013年7月的国务院《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》提出，大力开拓分布式光伏发电市场，首次明确：上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。光伏补贴的来源为可再生能源发展基金。同年，2013年8月26日国家发改委发布的发改价格〔2013〕1638号。文件中明确提出：电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税），光伏发电项目自投入运营起执行标杆上网电价或电价补贴标准，期限原则上为20年。

随着光伏行业的发展，技术得到了飞速发展，同时光伏设备价格也随着大幅下降，光伏电站的标杆电价随之下降，而度电补贴电价一直维持在0.42元/KWh的高水平长达五年（2013年-2017年）。

表2 2013年-2017年度电补贴和标杆电价

数据来源：国家能源局和国家发改委发布文件，HGFR

这期间，分布式光伏凭借其优势，发展迅猛，市场规模不断扩大。其占全国光伏发电新增装机规模从2013年的不到20%提升至2017年的36.7%。分布式光伏已不是地面电站之外的附属品，而是快速成长为各个光伏企业关注和布局的重点。但在规模发展的背后，是国家信用对补贴担保形成的盈利预期，吸引大量资金进入，加上市场监管的缺乏，分布式光伏的质量问题不容忽视，尤其是户用屋顶光伏。一些企业过度追求市场推广效应而降低了质量标准，这对整个行业的发展产生不良影响。

3、2018-2021年，度电补贴下降阶段

2017年12月，国家发改委发布的《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》决定，2018年1月1日以后投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.37元（含税）。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电项目按所在资源区光伏电站价格执行。2018年5月31日，针对补贴下的分布式光伏迅猛增长，部分地区呈现出发展过快，与电网不协调等问题，国家能源局发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（“531”新政），决定适当下调分布式光伏发电度电补贴标准。新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴降低5分，补贴标准由每千瓦时0.37元调整为0.32元。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电按普通电站管理。

2019年4月30日，国家发改委官网公布了《关于完善光伏发电上网电价机制有关问题的通知》，再次大幅降低了分布式光伏的补贴力度。工商业分布式方面，纳入2019年财政补贴规模的，采用“自发自用、余量上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.1元；采用“全额上网”模式的工商业分布式光伏发电项目，按所在资源区集中式光伏电站指导价执行。户用分布式方面，纳入2019年财政补贴规模，采用“自发自用、余量上网”模式和“全额上网”模式的户用分布式光伏全发电量补贴标准调整为每千瓦时0.18元。

2020年4月2日，国家发展改革委印发《关于2020年光伏发电上网电价政策有关事项的通知》规定：“自发自用、余电上网”模式的工商业分布式光伏项目补贴标准为每千瓦时0.05元；户用分布式光伏补贴标准调整为每千瓦时0.08元。相较于2019年，“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏项目的补贴标准每千瓦时下调0.05元，降幅为50%；户用分布式光伏补贴标准下调0.1元，降幅为55.5%。

2021年3月初，国家能源局发布《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知(征求意见稿)》明确户用光伏仍有补贴。国家发改委于4月初发布了《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知(征求意见稿)》表示，2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏和新核准陆上风电项目发电(以下简称“新建项目”)，中央财政不再补贴。2021年纳入当年中央财政补贴规模的新建户用分布式光伏全发电量补贴标准为每千瓦时0.03元，2022年起新建户用分布式光伏项目中央财政不再补贴。这也意味着，2021年以后，分布式光伏也正式进入了平价上网阶段。

图3 2013－2020年分布式光伏的政策补贴

数据来源：家能源局和国家发改委发布文件，HGFR

需要注意的是，这期间光伏的标杆电价（2019年开始改为指导价）依旧在持续下降。这得益于光伏技术进步和规模化生产，成本不断下降。2019年国内光伏组件及系统价格已分别下降至每瓦1.75元和每瓦4.55元，同比分别下降12.5%和7.5%。2019年我国工商业分布式光伏系统初始投资成本为3.84元/瓦，2025年预计下降至3.24元/瓦。在制造端，我国太阳能级多晶硅、硅片、电池片、组件产量均超过全球总产量的70%，拥有一批世界级的龙头企业，在全球光伏市场中具有全面的领先优势。

图4 2015-2020年 光伏标杆电价（指导价）变化趋势

资料来源：国家能源局和国家发改委发布文件，HGFR

在补贴和电价双双下降的情况下，2018年开始，分布式光伏的新增装机容量下降，2019年新增了12.2GW，在各类光伏中占比从2007年的47.4%下降到40.5%。

图5 2016-2019年分布式新增装机容量

来源：中国电力统计年鉴2020

截止到2019年底，分布式光伏累计装机容量20418万千瓦，在光伏发电总装机中占10%；分布式光伏在全部光伏发电量中占比3%。总体来看，分布式光伏的增长速度较集中式的快，发展空间很大。

表3 分布式光伏累计装机容量和发电量

数据来源：中国电力统计年鉴2020，HGFR

2021年是分布式光伏补贴的最后一年，多年补贴之下，分布式光伏在市场上的竞争力如何？中国光伏行业协会《中国光伏产业发展路线图》对不同利用小时数的度电成本进行了分析如下：

2019 年，全投资模型下分布式光伏发电系统在1800h、1500h、1200h、1000 h等效利用小时数的LCOE 分别为0.25、0.30、0.37、0.45 元/kWh。目前国内分布式光伏主要分布在浙江、山东、河南、广东等省份，等效利用小时数通常在1000-1100 小时左右。

图6 2019-2025年光伏分布式电站不同等效利用小时数LCOE估算

资料来源：中国光伏产业发展路线图2019

国网能源研究院新能源与统计研究所高级工程师冯凯辉表示，根据2019年各省分布式光伏项目平均利用小时数，按照自用电量占比80%、结算价格为销售目录电价85折进行测算，2025年分布式光伏度电成本基本在0.29~0.59元/千瓦时之间。除新疆外，其余省份都可实现用户侧平价上网。

三、分布式光伏市场化过程中的问题和挑战

在今后一段时间内，分布式光伏想要实现市场化之路，还面临着诸多问题和挑战。

1、高补贴迅速退出留下的后遗症

持续五年的高补贴为分布式光伏提供了发展机会，但是也带来了产业发展过度的问题。一方面，分布式光伏电站投资和建设掀起热潮，2016年分布式光伏装机同比劲增200%，达到4.24吉瓦。预计2017年有望接近8GW，这相当于前几年分布式光伏装机容量的总和。另一方面，分布式光伏质量问题凸显。据第三方检测机构北京鉴衡认证中心对国内32个省市，容量3.3GW的425个分布式电站、地面电站进行检测，结果显示30%建成3年的电站都不同程度出现问题。

分布式主要市场在农村，绝大部分农户业主并不具备专业的鉴定能力，吸引了一批政策投机者进入。不同等级的太阳能组件，成本的差距非常大，市场价值和应用场景也不一样。很多光伏企业生产的绝大部分A级组件，基本都出口国外，或者是供应给领跑者基地的大客户。B类组件和C类组件，因为价格便宜在农村分布式市场反而是更受欢迎。这使得分布式光伏在用户心中留下了非常不好的印象，低效、劣质组件犹如一个个绊脚石，给分布式光伏大发展带来重重隐忧，严重影响了市场未来的发展。

2、对电网基础设施提出的挑战

与传统电力相比，光伏发电存在波动性大、间歇性强，发电性能不稳等特征。而这几年分布式光伏迅速发展，部分地区还呈现出发展过快现象。装机规模的快速增长为电网安全稳定运行带来了新挑战。

目前配电网智能化水平不高，建设速度不能满足分布式光伏发电快速发展的需要。智能化程度的提高可以有效的改善配电网接纳光伏发电的空间，并且有利于提高分布式及户用光伏的利用率。配电网建设周期长，而分布式光伏发电项目建设周期短。若不提前开展配电网的升级改造和技术升级，有可能会导致分布式光伏发电项目延期并网，降低分布式光伏项目的经济性。当前的电力系统机制不能充分利用和调动电力系统灵活性资源。提升电网对可再生能源的接受能力就要增强电网的灵活性。没有灵活性机组改造的补偿机制，既不能利用现有的灵活性电源，也不能有效的调动火电企业对火电机组进行灵活性改造的积极性，限制了消纳空间的提升。

3、造价成本高的问题

尽管光伏行业通过10余年的发展，部件价格已下降了90%，但与火电、水电、核电的发电成本相比，光伏发电的平均度电成本(LCE)仍有一定的差距。相对于集中式光伏，分布式光伏的成本就更高了。如果分布式光伏想要实现与储能技术结合的话，价格就更是无法尽快市场化。这对技术的发展提出的挑战。

4、金融支持力度不够

金融支持分布式光伏分为两个方面，一个是分布式光伏企业的融资问题，另一个是用户安装分布式光伏电站的贷款问题。

不同于地面大型电站，分布式光伏大部分都是民营企业。相对资金雄厚、融资渠道多的大型企业，分布式光伏产业的中小企业和大部分中小企业一样，也同样存在着融资难、融资贵的问题。对于金融机构来说，他们很关注分布式光伏，但从风险控制的角度来说，投资中小企业的分布式光伏并不是一个好的方向，一方面是由于分布式光伏项目所需资金较小，金融机构运作成本高;更关键的是中小企业的资信低，同时面临着房屋所有权属、用户用电周期性、电费纠纷、房屋质量和拆迁、税收政策等方面的风险，金融机构提供融资的风险高。

根据我们实地调研走访发现，目前的用户购买分布式光伏可以申请零首付的光伏相关贷款，但是在利息上与普通贷款并无优势，甚至还高于普通贷款。这等于把分布式光伏做成了一个理财产品，这原本是可以行得通的，用售电收益支付贷款，目前的电价来看需要8年左右回收成本。但是补贴的退出以及电价的市场化导致分布式光伏电站未来的收益越来越不明朗，如果未来售电过低，或者刚好购买到市场上充斥的伪劣产品，那么这笔贷款将成为用户沉重的负担。