导读

回顾经济社会发展史，自然灾害从未缺席人类社会的发展和进步，特别是一些重大自然灾害常常会对经济社会造成严重冲击，对国家稳定、经济增长等多个方面都会带来较为不利的影响。因此，一直以来，各国都在积极探索可以长期有效应对自然灾害的风险管理方法。从国际经验来看，欧美等国家偏重于应用市场化机制和金融工具来抚平自然灾害的突发性冲击。但随着近年来全球持续变暖，气候系统不确定性不断加大，灾害风险的新特征新变化，对各国灾害风险管理有了更高标准的要求，欧美主要经济体以保险为主体的应对方式正面临严峻挑战，现有灾害风险管理的理念、工具和机制都亟待探索新路径，以加快建立起更具适配性的灾害风险管理模式，提高全社会的抗风险韧性。

一  自然灾害发展演变对传统灾害保险的挑战

温度是影响全球自然生态体系变化的重要因素。近年来，全球气温的不断上升，数据统计显示，2020年全球平均气温比工业化前上升了1.25度，直接推动了全球自然灾害特征明显变化，并对现有灾害风险管理模式提出了严峻挑战。

一是极端天气引发的自然灾害频发多发，削弱了巨灾保险大数法则的稳定性。近几年来，全球因极端天气造成的自然灾害数量、持续时间、损失等指标都明显提高。比如澳洲持续数月的火灾和干旱、美国加州的山火等等，持续时间之长，远超以往的纪录。自然灾害特征的明显转变，严重冲击了灾害保险的运营逻辑。长期以来，灾害保险主要通过时间维度、区域维度来分散灾害风险的冲击，但目前极端灾害在全球范围普遍高发的特征，削弱了灾害保险大数法则的可靠性和稳健性，导致保险业赔偿规模持续处于高位。

二是冰雹等自然灾害造成的损失持续加大，降低了传统灾害保险的可持续性。除了因极端天气引发的自然灾害时间外，冰雹、低温、强对流天气引发的雷暴等自然灾害，对经济社会造成的损失在快速上升。根据2020年瑞士再保险公司的数据统计，近年来，冰雹等自然灾害造成的损失已经超过了洪水等自然灾害的损失，导致巨灾保险和其他涉灾保险的保障范围边界不再清晰明确，风险规模和保险保障出现了错配，保险业赔付规模超过风险定价。

三是自然灾害的新特征新趋势，降低了灾害保险的可靠性和实用性。由于自然灾害持续的时间更长、规模更大，经济社会以及家庭灾后重建所需的时间也更长、资金规模也更大，特别是灾后运输、原材料等成本方面的大幅提高，导致经济社会的恢复成本显著增加，进一步扩大了保险赔付与灾害恢复的资金缺口，灾害保险的风险保障功能持续弱化。

二  灾害风险管理的发展：灾害风险金融方案

面对灾害风险变化的新趋势新特征，灾害风险管理的理念和方法需要加快转型，构建灾害风险管理的新框架和新体系，以适应新形势新变化。为此，世界银行提出“灾害风险金融”（Disaster Risk Finance）理念，通过提供资金和专业知识，支持各国建立定制化的金融应对方案，以提高政府、企业和家庭抵御自然灾害的财务韧性。从目前的实践来看，灾害风险金融方案体现出了较好的适配性和可操作性，可以有效改善灾害风险管理的短板。

一是多渠道资金筹集增加了资金来源的稳定性。灾害风险金融方案的资金可以通过多个渠道筹集，包括公共部门资金、私营部门资金、国际组织捐赠以及国际组织贷款等方面。充分发挥了财政资金的引流作用和国际组织贷款的杠杆作用，同时，有效发挥了资本市场的融资功能。

二是基金运营模式提高了资金运用的规模效应。灾害风险金融方案采用基金的运营机制，通过对资金的全面统筹管理，一方面可以最大化的保障资金运用的独立性和专业性，一方面可以有效改善以往资金和期限的错配问题，通过对闲置资金的市场化管理，可以显著提高资金的保值增值能力，增强项目运营的可持续性。

三是工具设计灵活提升了项目方案的适配性。就现有案例来看，灾害风险金融方案已经由单一的保险保障服务扩展至由保险、债券、基金以及其他金融衍生品共同构成的金融服务组合。多种金融工具构成的工具箱体系，提高了项目方案的灵活性和适配性，不仅可以提高风险管理的颗粒度，同时也可以更好的分散风险的冲击。

四是项目附加的技术援助提高了项目主体的抗灾害风险的软实力。从已有案例来看，为了有效保障灾害风险金融项目的顺利推进和高效运转，世界银行等国际组织通常为项目提供附加的技术援助，包括招募专业的技术团队和经验丰富的专家团队，为项目制定全流程、全周期的项目运营方案和管理方案，以全面提高项目主体应对灾害风险的技术能力和知识储备。

五是全体系的风险管理理念提高了应对灾害风险的硬实力。灾害保险的本质作用在于降低风险后的损失、提高抗灾能力。保险公司虽然也会推动加强灾害风险的预警、防范和保障，但是作为一个商业主体，保险公司无法建立全社会、全体系的风险防范体系，因此，也难以应对因自然灾害造成的系统性风险。而灾害风险金融方案由于有国家层面的深度参与，可以建立包含全社会风险防范建设和灾后物资管理的综合性体系，实现在全社会范围下的，灾害风险全流程、全链条的管理，有效解决了灾害保险仅在单一环节提供金融服务暴露出来的不足。

三  加强我国灾害风险管理的几点思考与建议

从总体来看，欧美等国家过度依靠灾害保险等市场化机制应对灾害风险发展新趋势的不足和问题越发明显、突出，特别是自然灾害发生频次、规模和持续时间等方面的新变化，使得灾害风险的系统性影响持续扩大，已经超出了市场化机制能够有效应对的边界。对于灾害风险的管理，需要在更整体、更全面的维度去制定风险管理方案。对于我国来说，由自然灾害导致的直接和间接损失规模巨大，提高自然灾害风险的应对能力是增强全社会抗风险韧性的重要组成部分，但从目前来看，现有的灾害风险管理体系还难以满足经济社会高质量发展的需求，还需要在灾害风险理念和方法方面进一步探索适合我国国情的可行路径。

一是重视发挥政府和市场机制作用的合力。整体来看，部分灾害风险已由局部性风险演变成为全面风险，需要建立全社会的风险管理体系，这需要政府与市场机构在资金层面、制度层面、政策层面的深入合作，建立更全方位的风险管理体系，并将风险管理维度从风险赔付扩展至风险治理。我国作为自然灾害作为严重的国家之一，在灾害风险管理体系建设方面，既要破除市场化机制是解决灾害风险灵丹妙药的观念，同时也要加快建立财政资金创新应用的理念。从历史经验来看，只有全面综合两个方面优势，才能实现互补共赢。

二是积极申请国际组织灾害风险金融项目。目前，世界银行、亚洲开发银行等国际组织都在积极推动灾害风险金融项目的实践与探索。我国应选择灾害风险突出、管理能力亟待提高的地区，申请参加国际组织的项目申报。一方面通过国际组织的低息贷款，弥补项目资金筹集的缺口，另一方面，通过技术援助，持续提高我国在风险管理、资金管理、技术应用等方面的短板。所谓授之以鱼、不如授之以渔，参加国际组织灾害风险金融项目，将有助于全面提升我国灾害风险应对软，对于我国灾害风险管理体系建设的意义更大。

三是逐步建立全链条模式的灾害风险管理模式。早期灾害风险管理的主要内容，是对灾害风险发生后的赔偿和救助。随着对灾害风险的认识，灾害风险管理逐步由后端延展至前端，灾害风险的预警和防范被纳入到灾害风险管理的范围。但回顾近年来各国自然灾害事件，有一个重要的环节长期被灾害风险管理所忽视。这就是灾害发生后物资供应问题，这其中不仅包含短期的救灾等生活物资供应，还包含在中短期内灾后重建的物资供应。从国际案例来看，这个环节暴露出的问题，将会明显延长受灾地区经济社会恢复的时间。就目前而言，我国在这个环节更多的是依靠应急性的行政手段，还没有建立系统化、常态化的综合管理机制。从长期来看，建立全链条的灾害风险管理模式，将全面提升我国灾害风险应对的弹性。