案例一

2016年8月，福建省最大的光伏与农业综合开发项目——漳浦绿领农业科技大棚光伏电站，由于涉嫌非法占用土地遭到罚款并限期拆除。此举事件赢得了众多媒体的关注。为什么持续建设了一年多时间的光伏电站，是违规建筑？当地国土局将其列为非法占用土地，并限期拆除呢？

公开资料显示，此光伏电站项目由漳浦中电负责具体开发，中国电力投资集团子公司——中电国际新能源控股有限公司（简称“中电新能源”）与绿领农业共同投资建设。此项目开工于2015年10月，建设内容包括：新建容量为80MW的110KV升压站、光伏组件、110KV配电装置项目等各项设施。总投资12亿元，占地2000亩。并且该项目于2016年4月20日正式投产发电。

可是，2016年7月8日，漳浦县国土资源局公开了二季度违法案件查处情况，其中包括该光伏项目。处罚单显示，此光伏电站项目应将非法占用的土地退还给赤土乡浯源村委会，非法占地面积约为10亩左右，占整个项目用地的0.5%。并处以每平方米22元，共计14.47万元的罚款。

为什么会出现这样的情况呢？主要原因在于光伏电站用地属于农业用地，需要报国土资源局申请土地农转非的变更，但是自从2015年9月至今，变更申请未得到相关的批复。而此光伏电站作为省级重点项目，上级部门要求必须2015年开工。因此虽然涉嫌未批先建，但作为项目投资方，漳浦中电也只能边建边批。投资企业一再喊冤，浪费了人力物力财力，得来的却是一纸诉状，要求拆除违规建筑。

案例二

2015年5月23日，随着汛期来临，黄河河道行洪安全备受关注。从兰考黄河河务局获悉，当地此前投建的一座大型连片光伏发电站，因为违规选址黄河滩区，已被河务部门紧急叫停。据了解，相关项目由森源电气公司投建，一期工程全部位于兰考谷营乡境内的黄河滩区，规划占地面积达7200亩。

兰考黄河河务局有关负责人介绍，按照防洪法、河道管理条例、黄河河道内建设项目管理办法等有关法律法规，黄河滩区内的开发项目，规划建设前必须进行河道安全影响评估审查。相关光伏发电站属于典型的未批先建违规项目，河务部门发现后已紧急叫停。兰考黄河河务局有关负责人表示，为保证河道行洪需要，滩区建筑必须是拼装式可拆卸的，建筑密度不得超过占地的５％，尤其不得修建阻水建筑，因此即使通过报批，该项目也需要进行整改。

案例三

2015年10月，江苏某太阳能科技公司因违法占用海堤河被当地水行政主管部门督办。自2013年5月起，江苏某太阳能科技公司未经当地水行政主管部门许可，占用江苏省滨海县某村境内海堤河水面及管理范围，南北长2200米，东西宽79米，总面积260亩，建设光伏发电设施。该海堤河水面均属于江苏里下河地区管理，里下河地区分属江苏省盐城、淮安、扬州、泰州、南通5市，面积21000多平方公里，曾经是淮河流域性洪水的入海通道。该案遭到有关部门的处罚。

在从事大型光伏地面电站、渔光互补、农光互补、林光互补等光伏项目，免不了涉及到征地、土地租赁等事项，在从事光伏电站建设工作之前，有必要对土地的性质做一个必要的了解。《中华人民共和国土地管理法》是我国土地政策的根本大法，所有土地相关政策法规均依据土地管理法而来！

一、土地利用现状分类

中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会于2007年8月10日联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

案例二、案例三中的光伏用地属于典型的违规选址，将光伏电站选址到了黄河滩区、淮河入海通道。根据《中华人民共和国土地管理法》与《土地利用现状分类》中的“水域及水利设施用地”分类表中可以看到，此项目选址属于内陆滩涂，即河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地，时令湖、河洪水位以下的滩地，水库、坑塘的正常蓄水位与洪水位间的滩地。这类土地虽然被划分为建设用地，但是必须得到国土资源管理部门的审批，相关机构的评估审查，经过专家的多方认证考察，证实此土地适合进行开发建设，方可实施项目施工。否则，将是对国家财力、物力、人力的巨大浪费。表1为《土地利用现状分类》表里的节选部分。

表1 《土地利用现状分类》节选

在国土资源部关于印发《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案》中提到，建设用地要坚持保护优先的原则，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地，严格保护水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地，合理安排生产、生活、生态用地空间。对于案例中的黄河滩区，建设用地安排则需要避让此河道滩地，才能达到严格保护水流、滩涂等自然生态环境。

光伏电站施工阶段主要是土建施工、支架安装和电器设备组装调试、电缆埋设等，对环境的影响不可忽视，尤其是建设在水流滩区的光伏电站，对水资源环境的破坏极为强烈。平整场地、挖填土方，使得施工场地的地表和植被遭到破坏，表层土壤裸露，遇到会产生杨尘。黄河水源是当地人民赖以生存的生活水源，一旦遭到破坏，下游人民的生活用水质量将无法保障。因此，光伏发电对局部生态环境的影响，以及对水源环境的污染日益受到人们的重视。

而相关管理部门需要强化项目审批前期工作，尤其是河道地区建设光伏发电项目时应审慎选址，征询水行政主管部门意见；二是要依法履行水行政许可手续，在河湖区保护范围内建设的光伏电站等项目，其建设方案应当经水行政主管部门审查同意；三是要依法查处涉河湖违法光伏项目，各地应进行全面排查，对辖区内未经水行政主管部门许可的在建、已建涉河湖光伏项目，责令有关部门依法查处整改，切实加强河湖区管理与保护工作，科学有序利用湖泊资源，保障区域防洪安全。

因此，在光伏电站选址之前，一定要跟当地的国土资源管理部门协调好工作进展，在完全得到上级部门审批之后，方可动工实施项目，否则徒劳用功，乃是国家地区一大损失。

二、 项目用地预审

根据《建设项目用地预审管理办法》，预审应当遵循下列原则：（一）符合土地利用总体规划；（二）保护耕地，特别是基本农田；（三）合理和集约节约利用土地；（四）符合国家供地政策。由此可见，保护基本农田，已经上升到国家政策保护层次的高度。

项目用地预审应当审查的内容包括：占用基本农田或者其他耕地规模较大的建设项目，还应当审查是否已经组织踏勘论证。未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。

而农用地转化为建设用地，需要说明应当包括占用农用地的种类、面积、质量等，以及符合规划计划、基本农田占用补划等情况。补充耕地方案，应当包括补充耕地的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，以及补充耕地项目备案信息。征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。

根据《建设用地审查报批管理办法》第七条：市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级国土资源主管部门审查。

从案例一的细节中可分析出，项目用地主要是因为占用了农用地，并且在审批农转非的文件还未正式下放就开建，实属违规建筑。可见，农转非用地的审批，需要由市县国土资源局受理，编制建设项目用地呈报说明书，向同级人民政府申报审核，再向上一级国土资源主管部门申请审查。其中经历的手续较多，历时较长。因此案例中的审批时间超出了预算的范围，也是在情理之中的。作为光伏电站的投资方，不应该草率盲目的开工建设，至少应该跟国土资源局协商，探讨申报的进度流程，以免后续的工作功亏于溃。

三、 耕地占用税的缴纳

关于农转非占用地，是需要缴纳耕地占用税的。根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例（国务院令第511号）》第五条的规定，耕地占用税的税额如下所示：

（一）人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），每平方米为10元至50元；

（二）人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8元至40元；

（三）人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米为6元至30元；

（四）人均耕地超过3亩的地区，每平方米为5元至25元。

第七条规定中明确提出：占用基本农田的，适用税额应当在本条例第五条第三款、第六条规定的当地适用税额的基础上提高50%。

案例一中的非法占用地面积为10亩，但未提及人均耕地面积，所以对于耕地占用税的计算不明确。

四、 深化改革严格土地管理的规定

实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。2003年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。

根据《关于深化改革严格土地管理的决定（国发2004）28号》文件所指出：

属于《土地管理法》第二十六条规定情形（包括占用基本农田情形），确需修改土地利用总体规划的，必须对修改规划的必要性和可行性进行论证说明，在用地预审阶段编制规划修改方案（包括基本农田补划内容），并在建设项目用地报批前完成规划修改听证、规划实施影响评估和专家论证等工作。

严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。

加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。

从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和速度。加强农用地转用审批的规划和计划审查，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的，不得批准用地。

加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。

小结

投资机构对于国家土地政策的研究非常有必要。对光伏发电站进行投资操作之前，一定要查阅该光伏项目用地性质，是否符合国家规定，是否存在违规用地现象。否则，光伏用地一旦违规，将是不可逆转的投资损失。光伏项目违规占地遭罚，但是罚得有理有据。涉事企业“喊冤”，也应检查自身原因，多学习相应法律法规。土地是能源之源，一切能源必须基于土地的基础而建设，没有土地，能源建设将是无稽之谈。我国的土地是全民所有制，应该严格遵守在党的领导下，在有关国土规划部门的指导下，遵守项目用地控制指标，节约集约用地，这才是可持续发展的能源发展之路。土地是有限的自然资源，是各类建设项目进行建设的重要物质基础和人类赖以生存的基本条件。节约集约用地是我国的基本国策。光伏发电站工程项目建设在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时，应尽量利用未利用地，不占或少占农用地，使土地资源科学利用和有效优化配置。