传统经济学理论认为，支付便利对于贸易开展具有积极的促进作用；但支付工具通过和政治的结合对于贸易的影响机制及方向却鲜有论述。事实上，实践的脚步总是快于理论研究；美国基于出口管制和反恐怖融资的目的建立了实施金融制裁的完整体系，并凭借美国商品、技术及美元在全球的强势地位将金融制裁的管辖范围延伸到全球，轻则罚款，重则清除SWIFT会员资格，对全球金融机构开展业务带来重大影响，进而影响全球贸易。

SWIFT为什么从支付工具变成美国经济制裁的“超级核武”？Libra瞄准建设新一代国际支付基础设施和SWIFT有哪些异同？中国是否可在新一代国际支付基础设施构建中获得机会？本文通过SWIFT和Libra的主要功能以及美国的金融制裁体系的分析，论述构建国际金融市场新型支付基础设施的重要性和机会。

SWIFT，从信息网络演变成美元霸权工具

SWIFT是一个由银行、证券公司等金融机构共同使用的信息传输系统，总部设在比利时，为全球200个国家（地区）11000家金融机构提供标准化的信息传输服务。信息传输是现代金融服务的物理基础，特别是跨国金融服务更离不开覆盖全球的信息传输服务的支撑。

通俗的说，如果国际金融市场是一个俱乐部的话，SWIFT就是俱乐部会员资格的管理人，SWIFT通过提供通信网络服务确认会员资格。如果国际金融市场只是一个普通的俱乐部，市场上存在大量的类似机构，则SWIFT的作用充其量只是一个售票员；但事实并非如此，到目前为止，国际上尚未出现和SWIFT类似功能的组织；在目前的技术条件下，也不会出现更多的类似SWIFT的机构。因为，从市场实践的角度来看，信息传输服务机构数量越多，则金融机构的信息处理成本越高；从经济学的角度来看，网络规模越大则网络效应越强，支持国际金融市场的信息传输系统网络覆盖面越广，对于市场的运行效率发挥的支撑作用越大。SWIFT提供通信服务的功能定位，决定了它在实施金融制裁的力度上拥有无可比拟的效率优势。

作为一个技术属性的信息传输网络，SWIFT本应以发挥技术效能为核心任务，但“有利益的地方就有江湖”，随着美国金融反恐以及在全球范围频频实施金融制裁的需要，SWIFT越来越表现出更多的政治色彩，成为美国金融制裁的关键一环。2012年SWIFT将伊朗多家银行移除，并在4年之后重新恢复上述银行的会员资格；2014年，欧盟议会敦促参与国家考虑将俄罗斯排斥在SWIFT网络之外，俄罗斯随即发表声明，“如果俄罗斯银行被SWIFT排除在外，则意味着外交关系的结束。美国大使馆应该马上搬离莫斯科”；2018年11月，美国单方面对伊朗恢复制裁，SWIFT再次和多家伊朗银行断绝业务往来。

上述情况可以看出，SWIFT对全球金融市场的影响力首先来自于支持跨境支付的物理功能，正是看到了SWIFT作为跨境支付网络基础设施的重要性，美国将其纳入金融制裁的政策体系之中。那么美国的金融制裁依据是什么？可能的制裁对象包括哪些？制裁的方式又有哪些？美国的制裁又是如何延伸到全球范围呢？

美国商品、技术和美元支持美国制裁变成全球霸权工具

在美国的反洗钱法律和特定的制裁法律体系下，由于银行间美元的传输和转账，理论上都会经过美联储或美国境内的清算机构，如美联储的大额付款系统（Fedwire）和银行间支付清算系统（CHIPS），美国法院将涉及美元传输的个人和实体置于自己的管辖之下。简单来说，凡使用美元发生的交易，不论发生在美国境内或境外均受到美国法律的管辖。

在美国的经济制裁法律中，《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Power Act, IEEPA）、《与敌贸易法》（Trading With the Enemy Act）、《国外毒品主要销售者法》（Foreign Narcotics Kingpin Designation Act）、《爱国者法案》（US Patriot Act）等法律为金融制裁提供了最重要的法律依据。另外，美国总统行政令、财政部和国务院的相关政策、命令、延伸令以及执照系统都是金融制裁法律法规的组成部分。这些法律分别针对涉及恐怖主义、毒品走私、武器扩散、人权问题、威胁美国国家安全等其他问题进行制裁，其中，反洗钱、反恐怖主义融资以及出口管制是美国经常行使制裁的主要领域。

在出口管制方面，虽然美国法律强调针对“敏感性”产品和军火贸易进行管制，但美国联邦法规《出口管理条例》（Export Administration Regulation, EAR）还是覆盖了几乎所有出口的物品、技术和软件，以及通过外国中间商的再出口。2018年，美国通过《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act of 2018, ECRA）取代《出口管理条例》，并增加了对新兴技术和基础性技术的出口和再出口的管制，主要目标针对中国。因为美国掌握了大量核心技术和标准，美国的《出口管理条例》在其境外仍有强大的效力。比如美国制造的芯片广泛应用于全球各国多个行业，根据《出口管制改革法案》，只要美国芯片的价值超过产品整体价值的25%，即使是外国制造的产品也要受到美国管辖，不得销售给被美国列为管制对象的国家或者企业；如果生产国被美国定义为“支持恐怖主义的国家”，则这一比例更降低为10%。

反洗钱和反恐怖主义融资方面，《银行保密法》（Bank Secrecy Act）是美国实施制裁的主要法律依据。《银行保密法》要求美国的金融机构建立完善的“合规方案和体系，鉴别货币及货币类资产在金融机构之间流动的来源、数量和流动方式，保留一定数量的转移支付信息，并及时向美国财政部提交可疑交易报告”。

911事件之后，美国《爱国者》法案的311条款赋予美国财政部权力，可在无需通过法庭证明“犯罪事实”的前提下，将世界上任何国家的金融机构认定为“主要洗钱网点”，并命令美国金融机构对之采取一系列措施，甚至包括不得与之进行美元交易，被指定的金融机构实质上被排除在美元的交易系统之外，美国国会将此举扩展成为“二级制裁法案”。美国政府的二级制裁措施通常有两种表现形式，一是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；二是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及海外分支机构办理业务、开立或维护美元账户、进行清算等。通过二级制裁，美国可迫使第三国及其企业在被制裁国和美元金融市场之间做出选择，从而达到一种事实上的多边制裁。

在实施金融制裁的工具方面，虽然Fedwire和CHIPS支持95%的跨境美元结算，但他们并没有显著优势获得具体交易信息，而金融制裁的对象必须是精准的，所以银行等金融机构成为金融监管的看门人；而Fedwire和CHIPS以及SWIFT更多的是发挥执行机构的作用。美国针对银行金融机构设定了多重监管要求，美国的监管法律不仅要求金融机构了解客户和监控可疑交易行为，还需要采取同业监督、自我举报等措施针对发生业务往来的客户进行监督，一旦被美国认定为违反美国反洗钱及其他特定制裁法律的金融机构将被处以罚款，如法国巴黎银行、英国巴克莱银行、丹麦银行爱莎尼亚分行、中国澳门的汇理银行和昆仑银行等；或者被排除在美元交易系统之外，如2012年伊朗的数家银行；甚至金融机构的主管也可能面临被判刑的风险。

Libra，一套简便的全球支付系统和金融基础设施

技术系统的存在必然依赖于特定的技术背景。SWIFT是电信时代的产物，因其已经占据市场主导地位，故在经济上不存在重复构建多个网络的必要性；但基于全新的技术体系，结合全新的功能则完全具备重新打造全球支付系统的可能。Libra，正在此方向上做出有益的尝试。

全球社交巨头Facebook于2019年6月18日发布Libra白皮书。Libra 网络建立在安全、可靠且可扩展的区块链上，这种区块链允许所有人在其上进行开发，并在全球范围提供服务。Libra的使命是建立一套简单的、无国界的货币和为数十亿人服务的金融基础设施，并成为一个新的去中心化区块链，低波动性的加密货币和一个智能合约平台。

区块链的本质是一种基于分布式系统构建的数据库，天然具有跨国界、无需准入的特点；基于区块链开展金融业务，用户不用依赖银行等金融机构即可实现自助式开设账户，且可实时进行清结算。传统金融产业链的各项功能将因为区块链的应用而发生深度变革。Libra由Facebook发起设立，天然拥有数亿规模的用户群体和成熟的业务场景，在探索新型金融设施方面明显具有先天优势。

尽管Libra在技术和市场方面具有上述优势，但Libra的运行仍不太可能脱离美国的金融监管体系。Libra注册于瑞士，但其主要发起机构Facebook设于美国且在美国上市；Libra计划一经推出即引起美国监管部门的极大关注，并通过多次举行国会听证会等形式对Libra的产品设计发挥影响。Libra自己也强调合规发展是项目的核心理念，并结合来自各国监管的反馈在金融产品方面设计方面做出了实质性改变，即从创造一种单一货币单位变成为各国发行数字货币提供技术平台。所以说，相对于SWIFT，Libra尽管在技术上体现出极大的创新，但在反洗钱、反恐怖融资以及配合美国政府实施金融制裁方面一定会保持高度一致。

新型支付基础设施的“新”不仅需要体现在技术层面，更要体现在运营理念和运营机制层面。

建设海南自贸港，构建国际金融市场新型基础设施正当其时

 尽管在运营理念和运营机制方面，Libra有“换汤不换药”的意思，但Libra的技术方案无疑为国际金融市场建立新型支付基础设施指明了一种高度可行的方向。事实上，Libra只是全球范围利用数据技术构建新型金融基础设施一个局部，在更大范围，各国央行正在积极开展法定数字货币的研究。中国央行已经启动DE/CP方案，并曝光了一些支付试验的信息，预计最终产品的推出时日不会久远；而更近的是，7月23日，立陶宛央行计划全球首次发行24000枚LBCoin纪念币。各国央行发行数字货币的目的不外乎两个，一个是抢占支付市场基础设施建设的主导权，另一个则是为本国货币的国际化提供便利；两项目标其实也高度一致，互为支撑。

建设海南自贸港作为中国推进高水平开放，建立开放型经济新体制的重大战略举措，基于全新技术平台实现“跨境资金流动自由便利”的重要意义不言而喻，且不可或缺。尽管海南在金融基础设施建设方面任重道远，面临诸多任务，但通过抢占新技术发展窗口，提前布局新型金融基础设施的重要性和影响力决定了它的优先程度显然应该排在其他诸多事项之前。海南在发展区块链产业，抢占国际金融新型基础设施方面，至少可以开展如下三项工作：

一是围绕央行法定数字货币计划构建区块链支付产业链。中国央行的DE/CP方案已经进入实质性开发阶段，围绕法定数字货币的流通使用，必将在加密储存、数字钱包、ATM、POS等终端设备制造，以及网络信息安全配套服务等方面产生系列需求，这些需求都将构成新型区块链支付产业链的必要环节，海南可尽快推出专项计划，针对法定数字货币支付产业链建立示范工程并通过招商引资聚集相关产业。

   二是推出行业指引基于区块链建立各类资产交易所。资产的确权、定价和交易是区块链技术的主要应用方向。6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出“支持建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所”。由于“自助式开设账户”和“清算即结算”的突出特点，基于区块链建立各类交易场所具有可扩大参与人群，提升结算效率方面表现出明显优势。各国法定数字货币的推出从技术层面为数字资产的发行、流通和使用提供了参考，不具有融资发行属性且完全按照已有金融监管要求发行的各类数字资产，如积分类资产有望大量涌现，与之相关联的资产交易业务也将产生大量需求。海南应在此领域加快新模式探索，通过相关业务指引的推出引导市场资源投入建设。

   三是制定产业规划，鼓励隐私计算发展。数据是数字经济的“石油”。2019年十九届四中全会首次将数据与劳动力、技术、资本等一起列为基本生产要素。但数据“可用需可见”的特点，使数据参与经济活动的同时造成大量数据滥用。在目前的互联网产业中，互联网巨头攫取了数字经济的大量红利，用户个人却仅仅沦为数据产生的源头和推荐的对象；而数据的归集和使用又大大增加了数据泄露和滥用的风险，剑桥事件甚至涉嫌将数据的滥用引致政治领域。 在这种情况下，欧盟推出《通用数据保护条例》针对数据的使用方式进行规范，以强调个人对于数据使用权的控制。技术上，隐私计算技术可以在不泄露数据本身的情况下给出基于数据验证的结果，比如其中的一种叫“零知识证明”的协议，可实现不泄露个人身份的前提下进行个人身份验证，也可以在不泄露转账地址和金额的前提下正常转账。目前隐私计算技术属于数据领域非常前沿的技术，中国央行法定数字货币方案也提出“可控隐私”的概念，中国已有部分公司在此领域具有一定的积累，通过技术方式实现数据安全有序流动，无疑是建立数据使用新模式的有效尝试，海南自贸港应在此领域尽早制定规划，抢占行业先机。